旅游管理体制的改革是促进旅游消费和投资的重要制度基础。只有进行管理体制改革，才能强化旅游综合性产业发展和综合性监管等方面管理。目前，巢湖市旅游管理体制存在诸多问题，严重制约创建国家全域旅游示范区和环巢湖国家旅游休闲示范区核心区工作。为此，改革巢湖旅游管理体制势在必行。

    一、巢湖旅游管理体制现状

    巢湖的旅游管理体制形成于上世纪七八十年代。当时，改革开放刚刚开始，旅游业刚刚起步，旅游业不但规模小，而且并没有形成一个经济门类，只是一个小行业。它的作用更多的是体现在公务接待方面，其规模和作用远没有形成一个产业。因此，对旅游的管理也是一种行业管理或者是一种政治需要。今天，旅游规模和地位同过去不可同日而语，已被作为国民经济的战略性支柱产业来培育。但由于种种原因，旅游管理的体制基本还停留在过去行业管理的层面而跟不上产业发展的需要，管理体制与产业发展不相适应的矛盾日益突现和尖锐，甚至影响了旅游业的发展，到了非改革不可的程度。

特别是2011年区划调整后，巢湖的旅游资源分属安徽省巢湖管理局、合肥市巢湖经济技术开发区和巢湖市，资源分割、景点分治、管理分离，加剧了旅游管理体制的矛盾，旅游体制现状已成了制约巢湖旅游发展的瓶颈问题，到了改革刻不容缓的地步。

    二、现行巢湖旅游管理体制存在的问题和矛盾

       1、管理不一致。由于资源分属三家，导致各唱各的调、各吹各的号现象发生，缺乏旅游一盘棋思想，旅游资源不能有效整合，实行统一规划、统一开发、统一管理、统一利用，既浪费了旅游资源，影响了旅游业发展，又导致了相互矛盾。

2、事权不统一。一是旅游资源多头管理。现在的旅游资源分散掌握在各个部门手里，文化旅游资源掌握在文化部门，森林旅游资源掌握在林业部门等等，旅游主管部门只掌握少数旅游景点。二是旅游开发各自为政，各个部门争相开发旅游，产品开发不统一。三是产品标准“政出多门”，产品标准五花八门。四是旅游景区多家管理，使管理的标准、要求和效果不能统一。

3、责权不清晰。由于事权的分散，造成了责任和权力上的模糊。如游客的投诉该由谁受理？旅游资源的开发由谁负责？旅游的安全由谁查处？等等，按现行的管理体制，都是一个可以相互推诿的问题。

4、机构不合理。管理体制的核心是管理机构的设置，现行的旅游行政管理机构设置过于弱化，存在诸多不合理。完全适应不了管理现代化旅游发展的需要。在机构设置方面，旅游局内设机构一两个，和一些经济管理部门七八个形成鲜明反差。还有人员编制过少，不到两位数。在职能设置方面，旅游局没有综合协调权。而旅游产业又是个综合性非常强的产业，很多亊情都要靠协调才能解决。在体制设置方面，存在着纵向不联通，横向不贯通的问题，即只听命于同级政府，使得其纵向指导能力很弱，同时体制设计上没有赋予旅游局综合协调的职能，使得一些掌握旅游资源的部门各自为政。

旅游管理体制存在的这些问题，给旅游管理带来了一系列难以克服的矛盾。一是低层级与大机关的矛盾。县级巢湖市与副地级巢湖管理局、合巢经开区相差半个级别，不同的发展目标和利益诉求，带来相互之间不配合乃至矛盾。二是小机构与大产业的矛盾。旅游业在许多地区已经成为支柱产业，无论是产业规模还是从业人员或在GDP中的比重，在产业中的排队都可名列前茅，但旅游局却还停留在旅游起步之初的小机构阶段，造成小马拉大车，力不从心的局面。三是弱职能与高要求的矛盾。旅游从原来的“贵族享受”到现在的走入寻常百姓生活，已经成为参与人数最多、社会关注度最高的一个行业，对旅游过程中出现的问题，不管是投诉还是不满，针对的都是旅游部门。但旅游局弱化的职能设置，使得它无权或无法解决问题。四是人少与事多的矛盾。由于旅游业的蓬勃发展，产业规模的迅速扩大，人民群众关注度的不断提高，使得旅游管理变得更加复杂，更加繁忙，但旅游局的编制并没有随之增多，人少事多的矛盾愈发突出。

    三、改革巢湖旅游管理体制的建议

1、旅游资源实行统一管理。尽快将巢湖管理局和合巢经开区所辖的景点归属巢湖市统一管理，旅游资产归属巢湖市统一处置，由巢湖市根据大旅游、大产业、大发展的理念，进行具有前瞻性、科学性、可行性规划，然后进行旅游资源全方位整合、旅游要素全方位配置、旅游产品全方位打造、旅游市场全方位拓展，推动巢湖旅游大发展。对暂时极少数不能划归巢湖市统一管理的旅游资源，可实行以巢湖市为主的双重管理体制，破除行政管理体制给旅游业发展带来的障碍。

2、设立全域旅游管理领导机构。成立巢湖市全域旅游工作领导小组，组长由合肥市委常委、巢湖市委书记担任，副组长由巢湖管理局、合巢经开区负责人担任，成员由巢湖市旅游局负责人和巢湖管理局、合巢经开区相关部门负责人担任，强化对全域旅游重大政策、发展规划、体制机制改革、重大项目建设等工作的指导、协调和监督，避免资源浪费、各自为政现象发生。

3、强化事权统一。实行统一的旅游资源管理权。辖区内的旅游资源由巢湖市旅游局统一普查，统一登记。凡是列为旅游资源的，不改变其所有权，需要开发时，应得到巢湖市旅游局认可。实行统一的旅游规划管理权。由巢湖市旅游局代表市政府对辖区内的旅游规划实行统一管理，负责编制、执行本级旅游规划。实行统一的景区管理权。由巢湖市旅游局代表政府对辖区内的景区实行统一的行业管理。凡是对游客开放的景区，不管是否收费，不管属于哪个部门，都应自觉接受管理。实行统一的项目监管权。旅游项目的开发和建设应由巢湖市旅游局对其是否符合规划要求、发展方向、空间布局进行监管。

4、突出依法依规管理。要依照《旅游法》，由市旅游局牵头，市文广新局、林业局等部门参加，对过去由不同部门制定的一些标准，根据旅游业发展的情况进行修改完善。对过去没有制定的标准，根据需要补充制定。对近年来发展起来的新业态、新产品，既要借鉴外地经验，又要立足巢湖实际，认真加以研究，及时制定标准。对一些跨部门、跨产业的旅游产品，要主动介入，联合制定标准。

5、合理建设管理机构。旅游管理机构改革是旅游管理体制改革的核心，必须根据满足产业规模、发展趋势、产业性质的需要和有效管理的原则强化旅游管理机构的建设。一是合理设置内设机构。要根据产业管理、综合协调、行业监管、产业发展、综合协调的需要设置内设机构。二是合理设计内设下属机构。旅游管理涉及面广，和人民群众关联度大，有些事情仅靠行政管理机关还不好解决，必须设计一些性质不同的下属或直属机构作为补充。如旅游研究、旅游信息、旅游的执法、旅游咨询服务、旅游调度指挥等机构。

 6、调动政府、社会、市场三个方面的积极性。旅游管理体制的改革不能只强调政府一个方面的作用，也不能只收权、集权不放权。在坚持政府管理主体，强调事权统一的同时，要根据旅游发展的需要，发挥社会、市场在旅游管理中的作用。如强化行业协会的建设，利用协会联系面广、群众基础好的优势，让协会在旅游管理中发挥桥梁和纽带作用。又如，资源的配置要大胆交给市场，政府只做规划管理、宏观调控和产业引导。（卜 珍 和   本文刊载于10月28日《巢湖晨刊》理论版）